Da alcuni anni ormai si discute di quale deve essere il futuro dei segretari comunali e dei segretari provinciali, ma l’incertezza regna sovrana. I temi sul tappeto sono sostanzialmente ancora quelli scaturiti dalla Riforma , ma mai definitivamente affrontati.

L’affermazione del ruolo delle autonomie locali nel nuovo contesto ordinamentale, la riflessione sul ruolo e sulle funzioni dei segretari, il mantenimento dell’attuale dicotomia Segretari Generali-Direttori Generali. Stamattina i politici e quasi tutti i relatori che abbiamo ascoltato ci hanno proposto sostanzialmente in ogni Ente la figura “necessaria” del Segretario, per consentire lo svolgimento delle funzioni locali in autonomia e nel rispetto della legalità, a garanzia, non tanto degli amministratori quanto dei cittadini. I punti evidenziati sono stati: - l’attività di collaborazione nei confronti di tutti gli organi dell’Ente ( con il Prof. Italia che ha, in maniera egregia, sottolineato la funzione di assistenza svolta dal segretario comunale).

Argomento spendibile, diceva Cardone, contro il presunto contrasto tra nomina politica del Segretario ed esercizio “ neutrale, terzo ed imparziale” della funzione di consulenza. -la essenzialità della funzione di garanzia e la legalità sostanziale dell’intera azione amministrativa, tanto più necessaria adesso dopo l’eliminazione di ogni forma di controllo esterno, con sottolineature più o meno marcate ( da parte di tutti) sui principi costituzionali di imparzialità e di buon andamento dell’Amministrazione.

Vedete, il concetto di imparzialità va oltre l’espressione verbale del suo significato materiale. E’ stata intesa non come distanza dalla decisione, ma come completezza dell’istruttoria. E’imparziale quell’Amministrazione che, per definire un provvedimento di qualunque tipo, abbia preso in esame tutti gli interessi implicati.

Quindi, imparzialità come completezza di istruttoria della decisione, perché poi, in definitiva, se noi andiamo a vedere, la decisione finisce, stranamente, per essere parziale, non nel senso del contrasto con la imparzialità, ma nel senso dell’orientamento ideologico che sta alla base della decisione. Se un’amministrazione comunale è di stampo politico “X”, la sua decisione rifletterà quello stampo politico.

Allora l’imparzialità non è tanto l’assoluta indifferenza rispetto alla soluzione, come avviene per il giudice, ma è la valutazione parziale con l’istruttoria imparziale e completa. Ecco che risalta la funzione amministrativa rispetto alla funzione politica, perché la garanzia che l’imparzialità sia realizzata grava sull’amministrazione, sul segretario comunale, sull’apparato amministrativo che dice che, in quella data situazione, l’organo politico deve tenere conto di tutti gli interessi coinvolti. Tu Amministrazione mi dirai quello che vuoi scegliere, però devi rispondere di fronte a questi interessi.

Ecco allora il compito ( notarile) della funzione amministrativa. Il compito di non interferire nel momento della scelta politica, ma quello di vigilare , affinché la scelta politica sia costruita sulla pariteticità di tutti gli interessi.

Quindi è una funzione importantissima che la burocrazia dello Stato non ha( il compianto prof. Gessa chiamava “responsabilità di tutela delle istituzioni”).

Allora la cultura del Segretario generale di fronte al politico deve essere una cultura molto forte, che gli dia capacità di resistenza e questa cultura non ci potrà essere se io amministrazione posso mandare via il Segretario Generale. L’espressione “ buon andamento” significa che l’attività amministrativa riceve una valutazione nel suo complesso, come risultato non come cura del controllo sul singolo frammento di atto.

Significa che deve essere preso in considerazione non tanto e non solo la singola frazione di un atto, ma il risultato globale dell’Amministrazione. Certamente interessante, come diceva l’ avv. Cardone, la sottolineatura del canone di buon andamento ai fini dell’esigenza di speditezza ed economicità dell’azione amministrativa, ma ci soffermeremmo molto di più sul principio dell’imparzialità. E sul principio dell’ imparzialità abbiamo tutti ascoltato con attenzione la relazione dell’avv. Castello, il quale a nostro avviso ha sottolineato, con indubitale bravura, come principi fissati dalla Corte Costituzionale nelle due sentenze n. 103 e n. 104 del 2007 aprano una prospettiva di novellazione della Legge Bassanini-bis, soprattutto per quanto attiene lo spoil system che rimane solo per il vertice apicale dell’Amministrazione statale e regionale.

E il Segretario vuole essere l’unico vertice dell’Amministrazione locale?

Ed allora deve sottostare al meccanismo dello spoil system magari non come è delineato adesso, non legato al mandato del Capo dell’Amministrazione. Ormai anche i più accesi assertori dello spoil system puro si stanno ricredendo.

* Vi do lettura di quanto dice il prof. Cerulli Irelli in proposito” Occorre disciplinare il regime dei rapporti a termine in modo tale che la durata di essi non coincida con il mandato degli organi di direzione politica, dai quali dipende la nomina, e per regola abbia perciò una durata relativamente lunga, in ogni caso superiore a quella dei mandati medesimi.

E occorre, altresì, che il sistema delle valutazioni dei singoli operatori professionali e segnatamente dei dirigenti, in base alle quali provvedere ai rinnovi degli incarichi e in casi eccezionali anche alla revoca degli stessi, siano effettuati attraverso meccanismi tecnici, credibili, accertati, da parte di organi dai quali sia assicurata l’imparzialità e l’indipendenza.

Quanto allo spoil system, esso deve essere ridotto all’ambito di quelle posizioni di altissima responsabilità nell’ambito dell’amministrazione e strettamente connesse agli uffici politici nella responsabilità dell’attuazione dei programmi, come ad esempio, i segretari generali, i capi dipartimento dei ministeri, uffici che a loro volta si articolano in altri uffici a carattere dirigenziale generale, questi a titolarità esclusivamente professionale. Mentre il sistema può essere adoperato nei rapporti con gli organi di vertice degli enti pubblici dipendenti dallo Stato e dagli altri pubblici poteri e delle società partecipate, che sono uffici i cui titolari operano nell’ambito di uno stretto rapporto di fiducia con l’autorità politica( in questo senso la cit. sentenza Corte Cost. 233/06) Gli spoils system, lo sapete, sono istituti di sistemi di derivazione sostanzialmente presidenziali, nascono da quella cultura, nascono da quei sistemi politici.

E, quindi, nasce da lì la necessità che al vertice e , quasi come momento di coniugazione tra attività di indirizzo politico e attività di gestione, ci sia un momento burocratico che sia legato alla sfera della politica, alla sfera dell’indirizzo politico.

Ma questo potere di scelta non può essere arbitrario. Nell’ordinamento italiano non esiste e non può esistere un’attività della P.A. assolutamente libera. L’attività dello Stato, come quella degli EE.LL., incontra nell’ordinamento, oltre ai limiti negativi in cui si dibatte anche qualsiasi attività privata ( non è consentito alle azioni umane uscire dalla sfera del lecito), altresì limiti di ordine positivo destinati a mantenere gli enti stessi entro i binari delle loro finalità istituzionali.

Tali limiti positivi sono talvolta fissati in modo ben preciso e rigido ed, allora, l’attività della P.A. si dice che è vincolata: altre volte i limiti sono fissati in maniera più elastica ed , allora, si parla di attività discrezionale.

Anche la discrezionalità incontra quindi dei limiti; se si ammettesse una discrezionalità senza limiti, senza vincoli, verrebbe a mancare qualsiasi differenza tra l’attività libera e l’attività discrezionale, mentre l’attività della P.A. è per definizione, attività non libera, ma vincolata sempre nell’osservanza di limiti positivi di vario tipo, che circoscrivono il corretto esercizio della discrezionalità.

E i limiti alla discrezionalità sono desumibili dai principi costituzionali e dai principi generali dell’ordinamento. La decisione discrezionale, non è e non potrà essere, per la vigente Costituzione ( come avviene negli USA con lo spoil system) una scelta interamente libera: essa non può, in nessun caso, svolgersi irrazionalmente ed in violazione dei principi giuridici come si vuole che avvenga nel caso di un Sindaco neo-eletto che, senza alcuna motivazione, il 61° giorno “ manda a casa” un Segretario professionalmente valido e che ha svolto e svolge, magari, in quell’Ente, solo funzioni di consulenza e notarili essendoci il direttore generale esterno.

Noi crediamo che, essendo venuti a mancare i controlli esterni di qualsiasi tipo, è necessario che i principi, i profili di legalità possano e debbano essere garantiti soprattutto partendo dall’organizzazione interna, cioè dal basso. Verificando, innanzitutto la legalità sostanziale dell’azione amministrativa e non la legalità del singolo atto, lo diceva chiaramente il Presidente Cavalli, il Vice-Sindaco di Brescia, ma anche l’avv. Cardone( valenza garantista della funzione consultiva).

Guardate che anche quando venne approvata dal Parlamento la legge n. 3 del 2003, che istituiva l’Alto Commissario per la Prevenzione ed il Contrasto alla corruzione noi ebbimo dei forti dubbi Perché? Ma perché i profili di legalità devono partire dal basso, i dati devono essere oggettivi, ci deve essere un soggetto che provveda a fornirli in modo chiaro e legittimo. Adesso c’è l’esigenza della legalità sostanziale, una legalità sostanziale che è dell’intero mondo degli EE.LL, ma anche dei cittadini.

Quindi se l’esigenza non è facoltativa è sbagliato parlare di facoltatività del Segretario. Facendo un primo bilancio della riforma l’esperienza ci ha dimostrato che la legalità sostanziale, la complessità amministrativa, i rapporti con gli organi , cioè il rapporto non solo con il Sindaco, o con il Presidente della Provincia, ma anche con gli altri organi, soprattutto con il Consiglio e aggiungiamo con la collettività, sono rapporti che non possono più permettere che la direzione complessiva dell’Ente possa essere affidata ad un soggetto diverso dal Segretario ( ne parlava l’arch Cavalli ed il collega Camarda, ne parlava l’avv. Cardone della gestione delle norme, ma ne parlava ancora il prof. Italia sul rispetto della legalità sostanziale che non può che essere affidata al Segretario Comunale e Provinciale).

Vedo di finire , perché i temi trattati sono stati veramente tanti, quindi parlo della gestione normativa e non fattuale ( la sottolineavano soprattutto i politici nel loro saluto/introduzione) Vedete anche i grandi manager di aziende multinazionali vengono scelti prioritariamente sulla considerazione che conoscano bene le norme che regolano quel tipo di mercato. E’, quindi, indispensabile, soprattutto dopo la Riforma Costituzionale, che all’interno degli EE.LL vi sia un solo soggetto che curi, al tempo stesso, interessi che fanno capo alla sfera della legalità sostanziale ed interessi che fanno capo alla sfera della gestione. Avremmo voglia di leggere qui l’art.2, comma 4, dello schema del Codice delle AA.LL: si parla di vertice unico per assicurare il buon andamento e l’imparzialità dell’ Amministrazione.

Quindi, secondo noi, il Segretario deve essere una figura peculiare che riesca a combinare sia la conoscenza dei profili giuridici sia gli aspetti di carattere aziendalistico, economico ed organizzativo e, in questo senso, la figura dell’ex Direttore Generale esterno, quando fosse davvero necessario per l’Ente, potrebbe essere quella di un direttore operativo da nominare, di volta in volta, dal Capo dell’Amministratore, per periodi limitati e con compiti definiti. Si dice: “ cosa si fa di quelli che ci sono adesso?”

Beh! Se hanno i requisiti è indubbio che rientrano nell’Albo però, è necessario che vi sia una procedura seria e selettiva per l’ingresso e la progressione in carriera. Accenniamo anche al problema della formazione, a una scuola che sia come l’ENA francese, perché i manager che escono dall’ENA francese, che sono pubblici, vengono poi chiamati dalle multinazionali che li pagano fior di quattrini, di gran lunga superiori a quanto prendono nell’Ente locale, se sono disponibili a transitare nel privato.

Quindi, oltre alla direzione generale, noi pensiamo, insomma, che in questo modo il vertice unico possa ridefinirsi, pensiamo comunque che il segretario sia una figura necessaria, un organo imprescindibile per il buon funzionamento dell’istituzione locale nell’unità nazionale. Anche questo aspetto forse non è stato evidenziato, le norme devono essere applicate in tutti gli enti in modo omogeneo e quindi non ci può essere un discorso di disparità tra ente ed ente anche nella stessa regione.

Quindi chiudo, sperando insomma che il legislatore faccia una riflessione approfondita, perché adesso ci saranno le elezioni anche amministrative ed i ricorsi potranno essere numerosi e toccare tutte le realtà d’Italia. Noi vi ringraziamo di questa vostra partecipazione e crediamo che in questo senso, con l’auspicio di una seria riforma nell’interesse degli enti locali e dei cittadini si possa realizzare quell’interesse che è interesse di tutti. Vi ringrazio.